ضرورت‌ھای مقابله با قانونگذاری‌ھای پراکنده
امیریوسف وحدانی – مدرس دانشگاه
قانونگذاری پراکنده را میتوان به‌عنوان یکی از آسیب‌ھای مبتلابه سامانه قانونگذاری جمھوری اسلامی ایران دانست. قانونگذاری پراکنده، به شفافیت یا قابلیت دسترسی به قانون و سامانه حقوقی (فھم و آگاھی شھروندان از قانون) به‌عنوان یکی از مؤلفه‌ھای حاکمیت قانون لطمه می‌زند. «قانونگذاری پراکنده»، به معنای قانونگذاری موردی و متعدد، بویژه اصلاحیه‌ھای مکرر به قوانین و الحاق مفاد جدید به قوانین پیشین، بدون دغدغه حفظ کلیت و سازگاری سامانه حقوقی و دسترسی آسان مردم به قواعد حقوقی لازم‌الاجراست. پدیده «تورم قوانین» یکی از آسیب‌ھای شایع سامانه قانونگذاری شمرده می‌شود. در واقع قانونگذاری پراکنده، یکی از عوامل اصلی تورم قوانین و ھمچنین یکی از علائم اصلی سامانه‌ھایی است که با آسیب تورم قوانین مواجھند و باید برای مقابله با آسیب مذکور چاره‌اندیشی کنند.
اصول قانون و قانونگذاری از منظرھای مختلف توسط صاحبنظران ارائه شده است. به‌عنوان نمونه، فھرستی برای دستیابی به قانون باکیفیت در ھلند صورتبندی شده است؛ این فھرست در سال ۱۹۹۱ تدوین شده و از ھمان سال در سامانه قانونگذاری ھلند اعلام شده است. اصول مندرج در فھرست مذکور به این شرح است: قانونی بودن، انطباق با قانون اساسی، معاھده‌ھای بین‌المللی و اعمال اصول کلی حقوقی، کارآمدی و اثربخشی، متناسب بودن، عملی بودن (قابلیت اجرا)، ھماھنگی، سادگی، شفافیت و قابلیت دسترسی. از مھمترین صاحبنظرانی که ھمچون دیگر طرفداران برداشت شکلی از حاکمیت قانون در ھسته نظریه‌ھای وی راجع به حاکمیت قانون، سنجه‌ھایی در خصوص قانونگذاری و ویژگی‌ھای قانون قرار دارد، فولر است.
ویژگی‌ھایی که وی به‌عنوان ھشت «اصل قانونی بودن» ارائه می‌دھد، مبتنی بر تعریفی است که وی از قانون و ھدف قانون در ذھن دارد. فولر، قانون را اقدام برای تابع حکومت قواعد می‌داند. بر این اساس فولر ویژگی‌ھای ذاتی قانون را به این شرح برمی‌شمارد:
«قانون باید عام باشد؛ قوانین باید منتشرشده یا به اطلاع تابعان رسانده شوند.
قوانین نباید عطف به ماسبق شوند؛ قوانین باید قابل فھم باشند؛ قوانین نباید متناقض باشند.
قوانین نباید امر ناممکن را مطالبه کنند؛ قوانین نباید به طور مکرر تغییر کنند؛ و عمل مقام‌ھای رسمی باید با قانون انطباق داشته باشد.»
ھمزمان با توسعه بیشتر جوامع و پیچیده‌تر شدن روابط اجتماعی، قوانین و مقرره‌ھای حاکم بر روابط افراد با این افزایش قوانین و مقرره‌ھا، دسترسی به آنھا، به حکومت و ھمچنین روابط افراد با یکدیگر فزونی می‌یابد. طبعاً معنای آگاھی از ھمه قواعد حاکم را به امری دست‌کم بسیار دشوار، اگر نگوییم ناممکن، تبدیل می‌کند. چنان که میتوان گفت در پایان قرن بیستم، قانونگذاری سبب تولید حجم انبوھی از مقرره‌ھا شده است و از ھیچکس نمی‌توان انتظار داشت که حجم وحشت‌انگیز مقرره‌ھا را بداند و طبق گفته کاربونیر، تولید قوانین به‌صورت تورمی بوده است. برای نمونه، مقامات بلندپایه فرانسه از اوایل سال ۱۹۹۵ درباره فزونی قوانین ھشدار داده‌اند. از جمله: رنه مونوری رئیس سنا، در سال ۱۹۹۵ با تأکید بر اینکه «انباشتگی متن‌ھای قانونی از ارزش قانونگذاری می‌کاھد»، از فزونی قوانین انتقاد کرد. شدیدترین انتقاد در این رابطه، مربوط به رئیس‌جمھوری فرانسه است که در نخستین پیامش به دو مجلس که در ۱۹ مه ۱۹۹۵ صورت گرفت و با انتقاد از فراوانی قوانین و آیین‌نامه‌ھا، اظھار داشت: «زیادی قوانین، قانون را می‌کشد.»
حسن روحانی ریاست جمھوری ایران نیز در آیین گشایش دھمین دوره مجلس شورای اسلامی در ھشتم خردادماه ۱۳۹۵ خطاب به منتخبان این دوره می‌گوید: «انباشت قوانین مشکلی را از پیش نخواھد برد، … تورم قوانین مسأله‌ای را حل نخواھد کرد. ما شفافیت قوانین را می‌خواھیم؛ ما امروز به جای تدوین پشت سر ھم قوانین نیاز به تنقیح قوانین داریم. ما امروز به کیفیت قانون نیازمندیم، نه به کمیت قانون.» ھمچنین رھبر معظم انقلاب نیز در دیدار با منتخبان این دوره در۹۵/۳/۱۶ ،قانونگذاری خوب و الزام‌ھای آن را «کیفیت»، « ُمتقن»، «واضح»، «بدون تعارض با قوانین دیگر»، «ضد فساد»، «منطبق با سیاست‌ھای بالادستی»، «برگرفته از دیدگاهھای کارشناسی» و… دانسته‌اند. تحلیل مفاد سخنرانی مقام‌ھای بلندپایه کشور فرانسه و ایران دلالت دارد که متأسفانه عدم شفافیت و بی‌کیفیتی قوانین و تورم آنان به قدری زیاد است که به گفتمان مقام‌ھای عالی‌رتبه و سیاستمداران کشور، راه یافته است. حال آن که بیشتر سیاستمداران از گفتمان مبارزه با جرم و تولید قوانین بویژه قوانین کیفری حمایت می‌کنند. پرروشن است که وضعیت وصف‌شده تورم قوانین، آگاھی شھروندان از قوانین و دسترسی (فھم و اطلاع) نسبت به سامانه حقوقی را با دشواری‌ھای فراوان مواجه می‌کند.
دسترسی به قوانین و مقرره‌ھا به معنای فراھم بودن دسترسی و امکان دسترسی به اطلاعات و امکان جست‌وجو در آنھا و در نھایت رسیدن به معنا و مقصود متن، با ھدف شفافتر کردن معنا و مفھوم قانون و اطلاعات حقوقی لازم‌الاتباع ھستند، به شرط آنکه در قالب قانونی مناسب منتشر شوند و به اطلاع شھروندان برسند. اگر حکومت از ارائه قوانین به مخاطبش خودداری کند یا عملکردش، بویژه در قانونگذاری، به نحوی باشد که این دسترسی را با مانع‌ھایی جدی روبه‌رو کند، نمی‌تواند از شھروندانش تبعیت از قانون را انتظار داشته باشد و چنان که گفته شد، این امر یک اصل به رسمیت شناخته شده در حاکمیت قانون است. برخی رویکردھا و رویه‌ھا در قانونگذاری، این دسترسی را با معضلاتی جدی مواجه می‌سازد. از جمله این رویه‌ھا، قانونگذاری پراکنده- به معنای قانونگذاری
موردی، بیش از حد و نابجا بویژه در اصلاح قوانین پیشین است. قانون می‌تواند پدیده‌ای زنده تلقی شود، بدین معنا که به طور دائم مصوبه‌ھا به وسیله برخی اصلاح‌ھا تغییر می‌یابند و برخی دیگر به موجب قانون جدید نسخ و جایگزین می‌شوند. این تغییرھا که در برخی موردھا با تعدد فراوان صورت می‌گیرد، دسترسی به قانونی را که لازمالاجرا است، برای مردم با دشواری مواجه می‌سازد. توضیح اینکه، گرچه ھمه نھادھای حکومتی در انباشتگی بیش از حد قوانین و مقرره‌ھا سھم دارند، اما به طور قطع مقصر اصلی در این معضل قوه قانونگذاری است.
گرچه وضع قوانین در زمره اختیارھای قوه مقننه است، اما آنچه ضرورت دارد قانونگذاری اصولی و متناسب است. یکی از معضلات و آسیب‌ھایی که امروزه در سامانه‌ھای قانونگذاری قابل شناسایی است، پدیده‌ای است که از آن با عنوان «تورم قانونگذاری» یاد می‌شود که مغایر با اصل شفافیت نیز به شمار می‌رود. به نظر می‌رسد یکی از معضلات سامانه قانونگذاری ایران نیز مبتلا بودن به این آسیب است.
آسیب تورم قانونگذاری زمانی در سامانه‌ھای قانونگذاری آشکار می‌شود که دستگاه قانونگذاری به دلایل و علل مختلف، بدون ارزیابی دقیق و کارشناسانه ضرورت‌ھا و پیامدھای یک قانون و ھمچنین بدون در نظرگرفتن زمان مناسب برای اصلاح یک قانون، اقدام به قانونگذاری نماید. در چنین حالتی، قانونگذار مھمترین وظیفه خود را در افزایش آمار قوانین تصویبی، نه کیفیت اجرا، نظارت بر اجرای آنھا و اثر و پیامدھای آنھا بر سامانه حقوقی، سیاسی، اقتصادی و مانند آنھا می‌بیند و دیگر آنکه سامانه حقوقی به سامانه‌ای فربه تبدیل می‌شود که کارایی و اثربخشی خود را از دست می‌دھد. در این حالت، تصویب قوانین متعدد که اصلاحیه‌ھا و الحاقیه‌ھای مکرر و زودھنگام آنھا را نیز به دنبال دارد، نه‌تنھا کمکی به رفع دغدغه‌ھای قانونگذار نمی‌کند، بلکه خود به معضلی در سامانه حقوقی تبدیل می‌شود؛ بدین ترتیب، افزوده شدن بر حجم قوانین با موضوع مشابه و ھمپوشان و متعارض، سردرگمی مسئولان مجری قانون، مراجع تفسیرکننده قانون و شھروندان را در پی خواھد داشت. آسیب قانونگذاری پراکنده، ویژه ایران نیست. به‌عنوان نمونه، چنان که یکی از متخصصان مطالعات قانونگذاری راجع به سامانه قانونگذاری لھستان می‌نویسد: «ما به جای اینکه مقرره‌ھایی ثابت وضع کنیم، قانون را برای حل امور فوری و ملموس به کار می‌گیریم.
ما قوانینی را اعمال می‌کنیم که… از ھمه اصول عامی که برای قانون پذیرفته شده است، تخطی می‌کند. تعدادی از این مقرره‌ھای خاص، اعمال اصول عام را با ابھام مواجه می‌کنند. ما به جای روی آوردن به راه‌حل‌ھای شفاف پذیرفته‌شده، به اتخاذ رویه‌ھای خاص جدید… گرایش داریم.»
آنچه اظھار شده، دلیل اصلی پدیده‌ای است که با عبارت «قانونگذاری پراکنده» از آن یاد شده و تأکید بر این نکته است که این قانونگذاری موردی، اغلب به نقض قواعد عام می‌انجامد و وقتی موردھای ویژه‌ای با جزئیات قابل توجه توسط قوانین متعدد تمشیت و ساماندھی می‌شوند، نتیجه‌ای جز پراکندگی قانونگذاری به بار نمی‌آید.
به نظر می‌رسد ایران نیز به لحاظ افزایش رو به تزاید قوانین کیفری، دارای وضعیتی مشابه است. طی سال‌ھای اخیر، یک روند جرم‌انگارانه وسیع، در ایران وجـود داشته است که موردھای متعدد این جرم‌انگاریھا را میتوان در قوانین مختلف کیفری دید. پس از انقلاب، بیش از۲۷۰ فقره قانون کیفری، از جمله قانون م. ا.(۱۳۶۱ ،۱۳۶۲ ،۱۳۷۵، ۱۳۷۰ ،۱۳۹۲ (و نیز ۲۶ مورد راجع به فرآیند دادرسی و سازمان قضایی دادگستری، ۱۰مورد راجع به جرم‌ھای انتخاباتی، ۱۰ مورد درباره مبارزه با مواد مخدر، ۱۰ مورد در زمینه تعزیرات حکومتی، ۱۱ مورد در زمینه رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان دولت، توسط مراجع مختلف به تصویب رسیده است. بررسی عملکرد قانونگذار ایران در گذشته، حاکی از آن است که تصویب قوانین کیفری ھمیشه به‌عنوان بھترین و ساده‌ترین راه‌حل مبارزه با بزهکاری و کجروی‌ھای اجتماعی شناخته شده است.
آنچه که حائز اھمیت است اینکه آثار مضر تورم قانون کیفری، به گونه‌ای است که تورم قانونگذاری تأثیر قانون و بازدارندگی مؤثر آن را از بین می‌برد، زیرا اشخاص ذینفع پیام قوانین کیفری را جابه‌جا کرده و تشابه عنوان‌ھای مجرمانه باعث سوءاستفاده اشخاص و ارتکاب جرم می‌شود و از طرفی پیچیدگی و فنی بودن جرم‌ھای اقتصادی، تجارت الکترونیکی، بورس، سایبری و به طور کلی جرم‌ھای نوظھورِ فناورانه که تھدید برای امنیت ملی نیز ھستند، مانع تعقیب مؤثر مرتکب می‌گردد. پراکندگی و تورم کیفری ناشی از آن، به طور متناقضی، به قانونمندی جرم‌ھا و شفافیت آن لطمه وارد کرده و حدود آن را نیز مخدوش می‌کند.
منبع: روزنامه ایران