روش نادرست ملی کردن منابع طبیعی¹

دکتر نور علی تابنده

الف ـ معنای ملی کردن

اصطلاح ملی کردن در حقوق و اقتصاد مغرب زمین بعد از انقلاب کمونیستی روسیه پیدا شد. در خود روسیه به عنوان مقدمات سوسیالیستی شروع به ملی کردن منابع تولید نمودند و در کشورهای دیگر مغرب زمین نیز ظاهراً به عنوان سمپاتی نسبت به سوسیالیسم و در معنا به منظور مقابله با پیشرفت کمونیسم منابع عمده‌ی ثروت را ملی کردند. زیرا متدرجاً در مبارزه‌ی دو عامل (کار ـ سرمایه) دولت به مشکلات برمی‌خورد و عامل سرمایه که به‌هیچ‌وجه نمی‌توانست از سود مالی بگذرد و مصالح ملی را در نظر بگیرد باعث ایجاد فشار بر (کارگر) می‌شد و تشنجاتی فراهم می‌گردید. علی‌هذا دولت‌ها به منظور اعمال قدرت به حذف عامل سرمایه در بسیاری موارد اقدام نمودند و خود جانشین این عامل شدند.

بدین طریق ملی کردن به صورت یک وسیله برای به دست آوردن استقلال و قدرت حاکمه درآمده و هر بار دولت‌ها در مقابل سرمایه‌داران عظیم احساس ضعف می‌کردند، درصدد برمی‌آمدند آن منبع را ملی نمایند. اما جریان جنگ دوم جهانی و مبارزه‌ی ملت‌ها عیله ایدئولوژی‌های دیکتاتورمابانه و مبارزات استقلال‌طلبانه موجب گردید که بعد از پایان جنگ در زمینه‌ی داخلی به منظور تأمین استقلال و آزادی بیشتر ملت در برابر دیکتاتوری و در زمینه‌ی بین‌المللی به منظور مبارزه با استعمار و کسب حیثیت ملی اقدام به ملی کردن بنمایند.

انگلستان و فرانسه تقریباً تمام صنایع سنگین و قسمت اعظم از صنایع دیگر و به‌خصوص منابعی که مستقیماً به وسایل اولیه‌ی زندگی مرتبط است (آب، برق، تلفن، اتوبوس، مترو) ملی نمودند و در تمام موارد تأدیه «غرامت عادله» جزء تشریفات اولیه تلقی می‌گردید.

در زمینه‌ی بین‌المللی اهم موارد ملی کردن عبارت است از ملی کردن نفت ایران، ملی کردن کانال سوئز، ملی کردن کانال پاناما.

بر طبق ماده‌ی یک پٌرتکل 1952 شورای ممالک اروپا در پاریس ـ که در علم حقوق مورد قبول کلیه‌ی ملت‌ها واقع گردیده است ـ ملی کردن از اختیارات حاکمه‌ی ملت‌ها  de Ia Nation Souverainete می‌باشد مشروط بر آن‌که خسارات «به نحو عادله‌ای جبران گردد» حتی در 1961 که اموال امریکاییان در کوبای کمونیستی ملی گردید خسارات آنان به قیمت عادله جبران شده هم‌چنین در ملی کردن کانال سوئز خسارات جبران گردید.

در ایران: گرچه سابقه‌ی اسلامی نحوه‌ای ملی بودن را می‌شناسد و مثلاً زمین‌های مفتوح‌العنوه (اعم از بایر و دایر) زمین‌های دایر که از کفار به دست آید. زمین‌های بایر داخل مملکت، موقوفات مجهول‌التولیه، کناره‌های دریا، جنگل‌ها و بیشه‌ها، قله‌ی کوه‌ها و دشت‌ها، تیول‌های مغضوبه از طرف حکام ظالم، معادن و ثروت‌های زیرزمینی، رودها و دریاها و محتویات آن‌ها در ملکیت دولت است به نحوی که دولت حق انتقال مالکیت خود را ندارد (البته باید توجه داشت آنچه در حقوق اسلام شیعه به عنوان اختیار دولت گفته شده باشد مربوط به دولت دمکراتیک اسلامی است نه هر دولت غاصب و متصرف قدرت. بنابراین قدرت وابسته به صلاحیت دارنده‌ی آن است. دولت غیردمکراتیک و غیراسلامی غاصب است و حتی اختیارات عادی هم ندارد) مع‌هذا در قرون اخیر کمتر به این امر توجه گردیده بود و چشم گدایی علمی همه بر مغرب زمین دوخته شده بود و لذا با دور شدن ایران از سیستم حقوقی سابق خویش و ابتلاب عمیق به عقده‌ی حقارت و عقده‌ی غرب‌زدگی این نهاد  Institution فراموش گردید تا بعداً که مغرب زمین اصطلاح ملی کردن را استعمال کرد متدرجاً در دروس حقوقی ما نیز این اصطلاح وارد گردید. علی‌هذا برای درک معنای دقیق حقوقی این کلمه باید به سوابق داخلی و بین‌المللی رجوع نمود.

در ایران اول بار قانون ملی شدن صنعت نفت این اصطلاح را در ضمن متن قانونی به کار برد و ضمن آن دولت ایران صریحاً متعهد گردید که خسارات وارده به کمپانی سابق را به بهای عادله‌ی روز جبران کند که همه از تاریخچه‌ی این ماجرا کاملاً آگاه هستیم. طبق محاکمات مربوط به این واقعه دولت ایران جبران غرامت عادله را به عنوان شرط ملی شدن قبول نمود.

سپس قانون ملی شدن تلفن مصوبه‌ی 1331 ضمن تأسیس شرکت ملی تلفن مقرر داشت که سهام شرکت قبلی ملی شده به قیمت واقعی خریداری شود و حتی در مقام رعایت اصول برای احتراز از این‌که ارزان شدن سهام که معلول تصویب قانون است به صاحبان آن لطمه نزند. قیمت اخیر را ملاک عمل قرار نداده است، بلکه ماده‌ی 6 قانون می‌گوید: «بهای شرکت سهامی تلفن ایران به نرخ متوسط بازار از یک سال قبل از تصویب این قانون به صاحبان سهام داده خواهد شد».

مقنن ایران با رسوم «لایحه‌ی ملی شدن جنگل‌ها» این اصطلاح را به کار برده است.

دوم ـ فرق ملی کردن و مصادره:

در این لایحه که از رفراندوم 6 بهمن 41 به بعد به صورت الزام‌آور مورد عمل قرار گرفت، از جبران خسارت نامی نبرده است. ماده‌ی 3 لایحه از پرداخت بعضی وجوه نام می‌برد، اما با توجه به متن ماده که ذکری از غرامت به میان نیاورده و مبلغ قلیلی که مقرر داشته است و این‌که پرداخت را صرفاً در مورد «دارندگان اسناد مالکیت» برقرار نموده معلوم می‌شود نظر مقنن از تأدیه‌ی این وجه ‌هزینه‌ی انتقال‌ سند مالکیت است نه غرامت و الا چرا پرداخت وجه منحصراً در مورد اسناد مالکیت باشد و حال آن‌که بسیاری مالکین ممکن است سند نداشته باشند.‌‌‌

بنابراین با توجه به رویه‌ی بین‌المللی مورد قبول کلیه‌ی سیستم‌های حقوقی جهان و با توجه به سابقه‌ی حقوقی ایران و اعلانات صریح مبنی بر این‌که پرداخت غرامت عادله شرط ملی شدن است. لذا هر گاه منابع طبیعی محدوده‌ی مالکیت کسی را ملی می‌داند باید قیمت عادله‌ی آن را به بهای واقعی روز پرداخت نماید و عدم پرداخت بهای عادله دلیل و نشانه‌ای از بطلان عمل است.

اصل پانزدهم متمم قانون اساسی نیز مقرر می‌دارد: «هیچ ملکی را از تصرف صاحب ملک نمی‌توان بیرون کرد، مگر با مجوز شرعی و آن نیز پس از تعیین و تأدیه‌ی قیمت عادله» که وجود این ماده و سوابق حقوقی برای اثبات این امر کافی است و منطق حقوقی اقتضا دارد سکوت قانون ملی شدن جنگل‌ها را در مورد تأدیه‌ی غرامت به‌خصوص «عادله بودن» آن را حمل بر آن کنیم که پرداخت غرامت عادله در نظر مقنن بدیهی‌تر از آن بوده است که خود را محتاج به تصریح بداند.

در غیر این صورت یعنی سلب تصرف از مالک بدون تأدیه‌ی قیمت عادله به عنوان ملی شدن تلقی نمی‌گردد و مصادره‌ی مال است. اصول 15 و 16 و 17 متمم قانون اساسی و هم‌چنین عنوان لایحه‌ی«ملی شدن» چنین فرضی را نفی می‌کند و مدعی نیست که اموال مردم را مصادره خواهد نمود.

سوم ـ قانون ملی شدن جنگل‌ها و مراتع و آیین‌نامه‌ی اجرایی آن:

ماده‌ی یک این متن که بعد از رفراندوم الزام‌آور شد و مقرر می‌دارد: «عرصه و اعیانی کلیه‌ی جنگل‌ها و مراتع و پیشه‌های طبیعی و اراضی جنگلی کشور جزء اموال عمومی محسوب و متعلق به دولت است ولو این‌که قبل از تاریخ افراد آن را متصرف شده و سند مالکیت گرفته باشند.»

تفصیل بیشتری در این قانون نیامده و ماده‌ی 12 آن قانون تصویب آیین‌نامه‌ی اجرایی را به وزارت کشاورزی محول نموده است.

آیین‌نامه‌ی اجرایی در 6/6/42 به عنوان تصویب‌نامه به تصویب هیأت وزیران رسید.

در این آیین‌نامه‌‌ کلیه‌ی اصطلاحات مندرج در ماده‌ی یک لایحه‌ی ملی شدن (و نیز سایر مواد) تعریف شده است تا وزارت کشاورزی بر حسب این تعریفات منابع ملی شده را تشخیص دهد.

آیین‌نامه به‌هیچ‌وجه حق ندارد سلب مالکیت نماید و خود نیز چنین ادعایی نداشته است. این لایحه‌ی ملی شدن جنگل‌هاست و نه ‌آیین‌نامه‌ که صورت (اموال عمومی) را برمی‌شمارد.

منابع طبیعی حق ندارد ملکی را ملی کند، بلکه فقط تشخیص این اموال و یافتن مصادیق آن به عهده‌ی اداره‌ی منابع طبیعی است که اعلام نماید فلان محدوده از مصادره‌ی ماده‌ی یک لایحه‌ی جنگل‌ها تلقی می‌گردد نه این‌که هر کجا را میل داشت و مصلحت دانست، ملی اعلام کند. هر گاه اداره‌ی منابع طبیعی نیازمند به زمین بود یا خواست ملک زراعتی! را تصرف کرده به جنگل مصنوعی تبدیل نماید! حق ندارد آن‌را ملی کند، بلکه می‌تواند از مالکین آن‌را به قیمت عادله خریداری نماید.

این آیین‌نامه تا سال 1346 معتبر بود و در این سال «قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع‌« قائم مقام آن شد.

چهارم ـ رویه‌ی متداول در ملی کردن اراضی و جریان اداری آن

به مستند لایحه‌ی ملی کردن جنگل‌ها و با اتکا به ماده‌ی 20 آیین‌نامه‌ی اجرایی آن سرپرست سازمان جنگلبانی در روزنامه‌ها اعلانی منتشر می‌نماید که طی آن به طور یک‌جا اقلام فراوانی را به عنوان ملی شده معرفی می‌نماید و حتی در این اعلانات نیز اصول محلی رعایت نمی‌گردد.

1.       جنگلبانی به خود اجازه می‌دهد به‌صرف اعلان که معمولاً خوانده نمی‌شده خود را ذی‌حق دانسته، سند مالکیت را ابطال و از مالکین سلب مالکیت کند. نشانی تمام مالکین در پرونده‌های ثبتی موجود است و امکان دارد به یکایک آنان مراتب ابلاغ شود کما این‌که در ماده‌ی 56 قانون (1346) که اعلان را اجازه داده است از «اخطار کتبی» نیز نام می‌برد.

2.       گاهی یک ده و یا مزرعه‌ی کامل که دارای پلاک مستقل اصلی است از طرف جنگلبانی ملی تشخیص شده و در این محدوده (که مسلماً ملک زراعتی است) اصل را بر ملی بودن تلقی کرده و مستثنیات را محتاج به رسیدگی دانسته است و حال آن‌که با محرز بودن این‌که مورد عبارت است از یک قریه و ملک زراعتی است حق آن است پلاک‌ها و قطعات فرعی از آن‌که به‌زعم جنگلبانی ملی است آگهی شده و به مالکین اخطار گردد. نه این‌که کلاً ملی اعلام گردد.

3.       مستثنیات صریحاً ذکر نشده و فقط اشاره می‌شود که مستثنیات تفکیک گردیده است.

4.       در دوران حکومت آیین‌نامه (قبل از 1346) در ماده‌ی 20 آیین‌نامه‌ی اجرایی مهلتی برای قبول اعتراض قید نگردیده و معلوم نیست جنگلبانی چگونه خود را مجاز می‌داند که قبول اعتراض را به یک ماه منحصر کند و بدین طریق سلب مالکیت نماید. آیین‌نامه حق ندارد سلب حق نماید چه رسد به مقامات اجرایی که با تصمیم شخصی و حتی خارج از حدود آیین‌نامه حق اعتراض افراد ذی‌حق را اسقاط نمایند.

5.       آگهی مندرجه در روزنامه‌ها هم به صورت تشریقاتی بوده و کاملاً معلوم است که جنگلبانی قصد ندارد هیچ اعتراضی را بپذیرد و قبلاً تصمیم به سلب مالکیت از مالکین گرفته است، زیرا در اول اعلامات مراتب به «عموم مالکین سابق منابع ملی شده» اعلام گردیده و در سطور آخر هم هر یک از «مالکین سابق منابع ملی شده» که معترض باشند می‌توانند شکایت کنند از نظر جنگلبانی منابع مرقوم «ملی شده» است و این امر مختومه است، مالکین (سابق) اگر حرفی دارند محض دلخوشی خود بیان کنند.

کمیسیون ماده‌ی 56 که کلیه‌ی اعضای آن منابع طبیعی هستند چگونه می‌توانند منصفانه نظر بدهند.

6.       در ماده‌ی 20 آیین‌نامه مهلتی برای کمیسیون مرقوم ذکر نشده است، لذا می‌توان فرض کرد که رسیدگی به اعتراضات تا سال 1346 و موقع تصویب قانون «حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع» طول کشیده باشد. با تصویب قانون مذکور و استقرار کمیسون ماده‌ی 56 نباید کمیسون ماده‌ی 20 سابق‌الذکر منحل شود، بلکه چون در موقع اعتراض کردن آن کمیسون صلاحیت داشته است باید تا رسیدگی به اعتراضات سابق باقی بماند.

7.       اگر هم کمیسون ماده‌ی 56 قانون را قائم مقام کمیسیون ماده‌ی 20 آیین‌نامه بدانیم می‌باید ظرف مدت‌‌‌های مقرره رسیدگی گردد (سه ماه اعتراض ـ سه ماه مهلت ارجاع به کمیسیون سه ماه مهلت رسیدگی برای کمیسیون) بر فرض تاریخ تصویب قانون (شهریور 1346 را مبدأ این مهلت‌ها بدانیم باید کمیسیون ماده‌ی 56 که قائم مقام کمیسیون قبلی است در مورد پرونده‌ای که از سال‌های قبل در جریان بوده نهایت تا خرداد 1347 اظهارنظر کند و اگر بعد از آن تاریخ اظهارنظر کند معتبر نیست، زیرا صلاحیت استثنایی کمیسیون مقید به زمان است.

8.       نظام حقوقی ما بر «احترام به مالکیت‌های خصوصی» بنا شده است و اصول متعدد متمم قانون اساسی حاکی از این نکته می‌باشد.

9.       روح قانون آن بود که مناطق جنگلی را (به‌خصوص در شمال) که مردم تصرف کرده و جنگل‌ها را محو کرده بودند، ملی نماید و جلو قطع بی‌رویه‌ی درختان جنگلی را بگیرد نه این‌ها اراضی را که مردم با تصرف و احیای تملک کرده بودند، تصرف نماید که چون در املاک ثبت شده اصل بر تصرف مالک و احیای آن است مگر خلاف آن ثابت شود لذا در مورد املاک دارای سند باید به طور محدود قانون را تفسیر کرد و در موارد شک اصل را بر ملی نبودن دانست.

پنجم ـ صلاحیت

در  تمام دمکراسی‌های فعلی دنیا که از لحاظ ایدئولوژی مبتنی بر نظریه‌ی فلسفه‌ی قرن 18 و 19 اروپا می‌باشد، تفکیک قوا به منظور حفظ آزادی‌های شخصی و نظم موجود است.

قوه‌ی قضائیه در این میان نقش واشر احتمالی را دارد که از یک طرف باید افراد مردم را از تخطی و تجاوز باز دارد و آنان را ملزم به رعایت قوانین نماید و از طرف دیگر هر گاه از طرف سایر قوا و مراجع سوء جریاناتی مشهود شد، حقوق ملت را حفظ نماید. به طور اخص قوه‌ی قضائیه در دمکراسی‌ها حافظ نظم موجود می‌باشد.

هر گاه انقلابی پیش آمده است که بنیادی را اقتضا داشته است به‌طور موقت این وظیفه معطل مانده و به سایر مراجع واگذار شده است. فی‌المثل انقلاب کبیر فرانسه بعد از طرد خانواده‌ی سلطنتی بوربون پارلمان‌های (مراجعی که به جای دادگاه نیز انجام وظیفه می‌کردند) موجود را منحل کرد و دادگاه‌های انقلابی برقرار نمود، اما بعد از پیروزی کامل و طرد قطعی استبداد دو مرتبه‌ی قوه‌ی قضائیه عادی را برقرار نمود و نظام موجود را (که نتیجه‌ی انقلاب بود) به آن سپرد از همان قضات قبلی پارلمان‌ که مجرب و آزموده بودند، استفاده کرد.

با این مقدمه توضیح می‌دهد:

1.       اصل کلی بر صلاحیت محاکم دادگستری است و ماده‌ی یک یین دادرسی مدنی و اصول 11،آییآآیین دادرسی مدنی و اصول 11، 71، 74 متمم قانون اساسی گویای این نکته می‌باشند. این صلاحیت مادام که صریحاً و طی قانونی نفی نگردد، به قوت خود باقی است.

طی رأی 202-21/53 شعبه‌ی 7 دیوان کشور دانشگاه تبریز دیپلم دکترای یک فارغ‌التحصیل را به عنوان این‌که تعهد خدمت داده است، ضبط نموده دادگستری دانشگاه را ملزم به تسلیم دانشنامه نموده و ایراد صلاحیت را بنا به همین استدلال رد نموده و نیز رأی 1864-21/11/52 همان شعبه نیز نظیر این استدلال را پذیرفته است.

رأی 8402/4 شعبه‌ی 4 دیوان کشور دعوای کسی را که به پرداخت عوارض شهرداری در کمیسیون‌های شهرداری محکوم گردیده، پذیرفته است (شرح مفصل آن‌ها در شماره‌ی 10 آبان ماه 1354 مجله‌ی حقوقی، مقاله‌ی جناب آقای دکتر شمس‌الدین عالمی ذکر شده).

و هم‌چنین اداره‌ی حقوقی در پاسخ مراجع مختلف و به مناسبت قانون ملی شدن آب به صراحت اظهارنظر کرده است «صلاحیت دادگستری جز در مواردی که صراحتاً سلب شده باقی است. بدیهی است در موارد مشکوک هم اصل صلاحیت دادگستری می‌باشد.»

2.       در لایحه‌ی ملی شدن جنگل‌ها اصولاً اسمی از مرجع حل اختلافات برده نشده است، آیین‌نامه‌ی مصوبه‌ی بعدی هم اولاً در مورد نفی صلاحیت از دادگستری نه تنها ذکری نکرده، بلکه ماده‌ی 21 آن را اگر وسیع تفسیر کنیم معنای تأیید این صلاحیت است؛ ثانیاً بر فرض که صریحاً نفی صلاحیت از دادگستری نماید این قسمت از آیین‌نامه معتبر نیست، زیرا به صراحت اصل 89 متمم قانون اساسی نظام‌نامه‌های عمومی وقتی قابل اجراست که مطابق قانون باشند.

3.       قانون حفاظت و بهره‌برداری از جنگل‌ها و مراتع در سال 1346 تصویب شده است یعنی مدت‌ها (قریب دو سال) بعد از آن‌که سازمان جنگلبان املاک مورد خواسته را به طور قطع ملی دانسته و تصرف کرده است. بنابراین بر فرض کمیسیون ماده‌ی 56 صلاحیت انحصاری داشته باشد، عطف بماسبق نمی‌شود.

4.       بر فرض برای این‌ کمیسیون صلاحیت ذاتی و اختصاصی قایل شده آن را هم عرض مراجع دادگستری بدانیم، این صلاحیت باید به طور بسیار مضیق تفسیر شده و به موارد نص محدود گردد. طبق نص آن ماده صلاحیت کمیسیون محدود به مهلت‌های مقرر می‌باشد که در خارج از آن مهلت دیگر صلاحیت ندارد.

5.       آرای فراوانی از هیأت عمومی دیوان کشور و سایر مراجع قضایی صادر شده است که می‌گوید: ماده‌ی 22 قانون ثبت نافی صلاحیت دادگستری نیست و مراجع قضایی حق دارند بررسی کنند که آیا ملک «مطابق قانون» در دفاتر ثبت شده و سند صادر گردیده است یا نه هر گاه معلوم شد ملک «مطابق قانون» در دفاتر ثبت نشده  سند انتقال و سند مالکیت ابطال می‌گردد (مثلاً آرای 1653-10/5/40 و 3573-24/12/42 و 2516-25/12/45 هیأت عمومی). منتها مادام که حکم قطعی بر ابطال صادر نگردیده است، تمام مراجع باید سند را قبول کنند.

ایجاد صلاحیت برای مراجع اداری (جنگلبانی و کمیسیون ماده‌ی 20 آیین‌نامه یا 56 قانون) از آن نظر است که آن مراجع با قاطعیت و سرعت لازم عملی را انجام دهند. قطعه زمینی را ملی اعلام کنند و مادام که اعلام آن‌ها ابطال نگردد به تشخیص خود عمل نمایند، اما به‌هیچ‌وجه حکایت از آن ندارد که صلاحیت عدلیه نفی گردد. جایی که سند مالکیت قابل ابطال باشد رسیدگی به اعمال اداری مسلماً در صلاحیت مراجع دادگستری خواهد بود.

در خاتمه اضافه می‌نماید که اجرای ملی شدن آن طور که منابع طبیعی استدلال می‌کند مبتنی بر قدرت خودسرانه‌ی مراجع اجرایی قرار نگرفته است، بلکه همان‌طور که قوه‌ی مجریه موظف و مأمور اجرای این اصل است قوه‌ی قضائیه نیز موظف به کنترل آن است که اصل مرقوم صحیح اجرا شود و هدف‌های عالیه‌ای که از ملی کردن می‌تواند مورد نظر باشد، تأمین گردد.

1.      دکتر حاج نورعلی تابنده. «روش نادرست ملی کردن منابع طبیعی»، مجله‌ی حقوقی وزارت دادگستری، سال بیستم، شماره‌ی 4 (دی ماه 1357): صص 217-225.

‌